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PNRR ed enti locali: quali prospettive per la completa attuazione del federalismo fiscale?

A cura della redazione OReP

Il 27 ottobre 2021 la Corte dei conti è stata audita presso la Commissione parlamentare per l’attuazione del federalismo fiscale, in relazione allo stato di attuazione e sulle prospettive del federalismo fiscale, anche con riferimento ai relativi contenuti del PNRR. Sul sito di OReP è disponibile il testo dell’audizione.

Nella prima parte dell’audizione, la Corte ha sottolineato la necessità di completare l’attuazione della legge delega 42/2009, che resta in gran parte inattuata, principalmente per la sua coincidenza temporale con la grande crisi finanziaria del 2008. Per raggiungere tale obiettivo è necessario, secondo la Corte,  sviluppare  il sistema economico locale in maniera da generare crescita e conseguente ampliamento delle basi imponibili; in tale direzione si muovono le politiche di rilancio degli investimenti a partire dal 2017, focalizzate su importanti obiettivi come quelli della rigenerazione del territorio, della riqualificazione delle periferie, del risanamento del territorio interessato dal dissesto idrogeologico, dagli interventi nel settore dell’edilizia scolastica, che costituiscono anche obiettivi specifici del PNRR. L’altro obiettivo riguarda la definizione dei fabbisogni standard basati sui livelli essenziali delle prestazioni (LEP) e la realizzazione di un sistema di perequazione sorretto dall’intervento verticale che serva a colmare i gap di capacità fiscali nonché le disuguaglianze dovute ai deficit strutturali di alcune amministrazioni e territori.

Nella seconda parte dell’audizione, la Corte spiega come il PNRR rappresenti un’importante occasione per il completamento del federalismo fiscale, specie per la componente regionale. In primis perché il federalismo fiscale è incluso tra le “riforme abilitanti” del piano: i relativi interventi normativi volti alla definizione dei livelli essenziali nelle prestazioni (LEP) legate ai diritti di cittadinanza per le funzioni comunali e regionali extra-sanitarie e la connessa determinazione dei fabbisogni standard che sono a fondamento del sistema di perequazione dovrebbero essere realizzati entro il primo semestre del 2026. E poi perché tramite l’attuazione degli investimenti del PNRR, i territori possono produrre le condizioni di crescita e sviluppo a loro necessarie per il successivo ampliamento delle basi imponibili.

Ma quali sono le condizioni in cui verranno effettuati gli investimenti del PNRR? Spendendo i fondi dell’RRF i territori saranno in grado di generare crescita economica e sviluppo per ampliare le basi imponibili? La risposta arriva nell’appendice dell’audizione dove la Corte analizza i dati sugli investimenti delle autonomie locali nel quadriennio 2017 – 2020. Si parte con alcuni dati positivi: infatti, nel quadriennio osservato, l’andamento delle spese in conto capitale è stato costantemente in crescita portando il valore da 9,1 mld del 2017 al 12,1 mld del 2020, con un incremento complessivo del 32% ed una spesa media nazionale pro capite da 163 nel 2017 a 218 nel 2020 registrando un aumento cumulato del 2,5; il fondo pluriennale vincolato per le spese in conto capitale registra un sensibile aumento dal 2017 anno in cui le quote di spesa accantonate ammontano a 8,8 mld per poi aumentare nell’arco del quadriennio del 53,8% andando a toccare un valore pari al 13,6 mld nel 2020.

Non va, tuttavia, sottovalutata l’effettiva capacità di realizzazione e di spesa, pur considerando che i comuni risultano tra gli attori pubblici i soggetti attuatori con la migliore performance in termini di completamento delle opere. Infatti, come è stato rilevato dalla Corte, le informazioni tratte dalla Banca dati delle opere pubbliche forniscono un quadro complessivo di ritardo nell’avanzamento finanziario dei progetti, con una percentuale di pagamento sul totale dei finanziamenti disponibili del 31%, malgrado questa sia superiore del 25% registrato dal complesso dei soggetti attuatori.

Quest’ultimo dato pone quindi un primo problema per l’utilizzo dei fondi del PNRR, che se utilizzati per opere già cantierate – come auspicato nel corso dell’audizione per far fronte ai tempi ristretti di spesa delle risorse europee – andrebbero a costituire un’abbondanza di finanziamenti, senza risolvere il problema del ritardo finanziario dei progetti. Inoltre, nella valutazione sul possibile utilizzo dei fondi per finanziare opere in corso, la Corte analizza i CUP prenotati per investimenti nel triennio 2017-2021, da realizzarsi in alcuni settori di intervento chiaramente riconducibili a quelli individuati nelle Missioni del PNRR, e conclude che molti degli interventi non ancora avviati, si riferiscono a lavori per i quali l’importo del finanziamento è piuttosto consistente. E ancora, analizzando i CUP attivati nello stesso triennio, la Corte rileva che le opere con costi contenuti raggiungono più rapidamente fasi di lavorazione più avanzate, mentre quelle con finanziamenti più consistenti registrano una maggiore diluizione nel tempo degli step di lavorazione.

E quindi, conclude la Corte: “In considerazione dei tempi ristretti di utilizzo dei fondi del Piano e della previsione di rendicontazione cadenzata dei risultati raggiunti, l’attenzione dei Comuni si rivolgerà essenzialmente alla realizzazione di opere con quadri economici di importo contenuto, per le quali la legge consente procedure semplificate di affidamento, e la cui conclusione si presume possa avvenire in tempi ragionevolmente ridotti.

La domanda che allora la Corte sembra voler porre implicitamente è se la probabile prevalente realizzazione di “opere piccole” da parte delle autonomie locali potrà produrre quella crescita economica necessaria ad un federalismo fiscale solidale o se invece il PNRR costituirà, nonostante le grandi promesse, una nuova occasione mancata per l’attuazione della legge delega 42/2009.