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Capacity building, competenze delle stazioni appaltanti e nuova governance degli appalti pubblici: le raccomandazioni dell’Antitrust per attuare i progetti del Recovery

di Gustavo Piga

Nel suo rapporto annuale AS 1730 “Proposte di riforma concorrenziale ai fini della legge annuale per il mercato e la concorrenza – anno 2021” al Presidente del Consiglio dei Ministri, l’Antitrust italiana dedica le prime pagine del denso rapporto (105 pagine in tutto) al tema della discrezionalità dovuta alle stazioni appaltanti nel loro operare, specie, ma non solo, all’interno del Piano strategico del Recovery.

Una focalizzazione che non può che far piacere a chi da anni questa battaglia porta avanti con alterne fortune. A pensarci bene tuttavia non è evidente perché spetti proprio all’Autorità dedita alla protezione della concorrenza una tale enfasi.

Sarà bene dunque vedere quali temi vengono ad essere toccati, citandoli verbatim da pagina 2 in corsivo ed intercalandoli con nostri commenti.

Un ruolo cruciale nella ripresa del Paese può essere svolto dalla modernizzazione e semplificazione della Pubblica Amministrazione. Un’amministrazione pubblica efficiente e una regolazione semplice e trasparente costituiscono una precondizione essenziale per lo sviluppo competitivo dell’economia italiana in termini d’innovazione e di crescita. In questo contesto, la riforma degli appalti pubblici, volta a modernizzare e semplificare le regole e le procedure applicabili, deve essere considerata tra gli obiettivi strategici ai fini del rilancio dell’economia e dell’attivazione degli investimenti.

Non è affermazione da poco. Se gli appalti pubblici, che cubano dal 15 al 20% del PIL italiano ogni anno, e la loro modernizzazione e semplificazione costituiscono una “precondizione” per lo sviluppo competitivo del Paese, non si capisce perché sono stati oggetto di così scarsa attenzione “sistemica” nell’ultimo ventennio, e soprattutto di così scarsi investimenti specifici in termini di risorse. Lo stesso Recovery del Governo Conte stanziava solo 780 milioni circa per la rinnovata capacità amministrativa pubblica, 200 euro a dipendente, a fronte delle svariate decine di miliardi di euro a disposizione. Se vogliamo prendere sul serio quanto richiesto dall’Autorità, vanno stanziate somme per investimento in capacità amministrativa (come richiesto dall’Europa stessa) all’altezza del compito immane che ci attende. Tutto il resto è ipocrisia.

Fin dalla sua nascita, infatti, il Codice dei contratti pubblici del 2016 (d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50) ha rinviato, per la definizione della normativa sui contratti, alla successiva emanazione di altri atti di varia caratura normativa. Complessivamente, si tratta di circa 50 atti attuativi ricompresi in varie tipologie, destinati a sostituire il precedente regolamento (d.P.R. n. 207/2010). Ne è derivato un labirinto di norme che, di fatto, generano inefficienze nel public procurement: da qui la necessità di definire regole più semplici. Al riguardo l’Autorità propone due interventi: uno più immediato consistente nella sospensione dell’applicazione del Codice dei contratti pubblici e nel ricorso alle sole disposizioni contenute nelle direttive europee in materia di gare pubbliche del 2014 alle procedure interessate dall’erogazione dei fondi europei del Next Generation EU e alle opere strategiche. Ciò consentirebbe di poter eliminare immediatamente i vincoli che attualmente insistono, tra gli altri, sul subappalto, l’avvalimento, l’appalto integrato, i criteri di valutazione delle offerte, l’obbligo di nomina dei commissari esterni.

Concordiamo al 100% con l’Autorità Garante. Eppure, queste requisiti di riforma normativa sono al massimo una condizione necessaria, ma non sufficiente, affinché si possa pensare credibilmente che la spesa dei fondi del Recovery si tramuti in operazione d’impatto su crescita e progresso per l’economia e la società italiana. Senza un’appropriata governance territoriale degli appalti rischieremmo infatti, al cenone di gala del Recovery, di avere regole di galateo perfette per un pasto di pessima qualità, circondati da commensali di dubbio interesse. Per evitare questa brutta sorpresa, sarà dunque essenziale munirsi di stazioni appaltanti capaci di reagire con rapidità e conoscenza del territorio alle richieste di una necessaria cabina di regia centrale: abbiamo bisogno di 100 stazioni appaltanti, una per provincia (ambito territoriale ottimale), attrezzate con personale competente dedicato ad un’attuazione su tutto il territorio di progetti sinergici e parzialmente standardizzati, così da concentrare gli sforzi dell’organizzazione locale solo sugli aspetti specifici del singolo territorio, senza perdere il vantaggio delle economie di scala progettuali provenienti dal centro.

L’altro intervento, di medio periodo, consiste nella revisione del vigente Codice dei contratti pubblici nell’ottica di semplificare le procedure applicabili, lasciare maggiore spazio alla discrezionalità delle stazioni appaltanti, definire regole certe. Il ricorso a modelli flessibili di affidamento e di esecuzione dei contratti pubblici, la riduzione dei formalismi e degli adempimenti non necessari vanno a vantaggio non solo dell’acquirente pubblico, che può spendere meglio le risorse assegnate, ma anche delle imprese, che, in assenza di norme eccessivamente di dettaglio, vengono liberate da tutti quegli oneri che, ad oggi, rendono spesso ingiustificatamente costosa e complessa la partecipazione agli appalti e ne ritardano l’aggiudicazione ed esecuzione. Ulteriori proposte riguardano la specializzazione delle stazioni appaltanti e la digitalizzazione delle procedure. Il riconoscimento di una più ampia discrezionalità delle stazioni appaltanti nel rispetto delle regole deve accompagnarsi ad una riqualificazione delle stesse, le quali, una volta individuati i propri bisogni, devono poter applicare in modo appropriato le diverse procedure e i diversi criteri di aggiudicazione, senza essere costrette a usare modelli eccessivamente rigidi.”

Al di là del Recovery, resta dunque il fatto che l’Italia dovrà continuare a fare gare, durante e dopo il piano europeo, per valori tali da determinare la ripresa o la stagnazione del Paese a seconda di come verranno analizzati i mercati di riferimento, sviluppati i progetti, scritti i capitolati, aggiudicate le gare, seguiti i contratti durante lo svolgimento di opere e servizi. Tutto questo può essere fatto efficacemente – lo ribadisce l’AGCM – solo se si hanno persone competenti, a cui affidare senza troppe regole il compito di gestire con discrezionalità le gare, lasciando poi che le loro performance siano monitorate tramite le informazioni che si collezioneranno anche grazie a banche dati complete e digitalizzate. Dal circolo virtuoso che si stabilirà tra fiducia e discrezionalità controllata nei confronti delle nostre stazioni appaltanti potranno ripartire, per un viaggio finalmente privo di ostacoli e denso di opportunità, nel loro XXI secolo, le nostre future generazioni.